小李飞刀 2008-3-25 10:37
我国土地管理制度与商业银行信贷风险法律分析
建国后，我国长期以来实施的是土地公有制度，将全国土 地区分为国有和集体所有两种，使得土地这一最重要的生产资料 由国家严格控制，体现了我国社会主义公有制的性质。这一土地 权属制度在计划经济和简单商品经济条件下，能起到防止土地资 源的流失和滥用，维护社会公平的作用，但随着经济体制改革的 深化，社会主义市场经济体系的确立，这一土地所有权制度与此 密切相关的土地使用权体系已经不适应市场经济的要求，并且很 大程度上限制了社会信用的健康发展。本文试从我国目前土地权 属制度及给商业银行信贷工作带来风险的成因上进行分析。 V)m!|8h'S)U
一、我国土地制度概述
] {
I&M$}#a*Y:[3dN,p6w
首先，从土地所有者来看，根据我国宪法及《土地管理法》， 我国土地分为国家所有和集体所有。城市的土地属于国家所有， 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属 于集体所有。集体所有的土地根据情况可以分为村农民集体所有 和乡镇农民集体经济组织所有，前者由村农业生产合作社等农业 集体经济组织或村民委员会经营管理。《江苏省土地登记办法》 规定村农民集体所有的土地由村民委员会领取土地所有权证，乡 镇集体经济组织所有的土地由乡镇人民政府代领。与相对明晰的 土地所有权制度相比，我国的土地使用权制度则复杂得多。国有 土地使用权主要有出让土地使用权和划拨土地使用权两种。出让 土地使用权的使用人须向国家缴纳土地出让金，并且有使用年限 的要求，如居住用地70年，工业用地50年，科教文卫用地50 年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合或其他用地50年。划拨 土地使用权的取得无须缴纳出让金，只须支付征用土地的补偿、 安置等费用，且没有使用 年限的限制。另外还有一些情况是国家把土地使用权作为出资投 入到企业，主要表现在比较重大的中外合资、合作项目中。 集体土地的使用权，除了传统的农村宅基地使用权，大量表 现为乡镇企业用地和联营、合资、合作企业用地。乡镇企业建设 需要用地的，经有关部门批准并支付了土地征用补偿费和人员安 置费等费用后，即可取得该集体土地的使用权。联营、合资、合 作企业用地，目前主要有两种取得途径，一种是先将该集体土地 征用为国有土地，再确定给企业使用；另一种是农村集体经济组 织根据协议，将该土地使用权作为联营、合资、合作的条件，后 者一般更为普遍。0QvG-oZ_/J.rQ
8y](C q,FSp
二、我国土地管理制度给商业银行造成的信贷风险 我国在建国后一直严格限制土地的流转，82宪法中规定土地 不得转让，91年修正案规定土地使用权可以依法转让，土地管理 的行政法规对土地使用权的转让，尤其是集体土地使用权的转让 作了许多限制性规定。由于我国土地使用权的种类繁多，各种土 地使用权的取得成本不一样，使用价值确相差无几，这就给不同 类型土地使用权之间相互流转带来困难。市场经济的发展、社会 信用的深入，需要确立能自由流转、价值尺度一致的新型物权关 系。简化土地使用权类型，加强土地使用权的流通性，是社会主 义市场经济对我国土地制度的必然要求。 首先来看一下，国有土地两种类型使用权存在的问题。国有 出让土地使用权因使用权人在取得使用权时已支付了土地出让 金，该类型的土地使用权有较高的货币价值，并且使用权人可按 照出让合同的规定转让土地使用权，因此，国有出让土地使用权 易于通过抵押方式向银行融资，一旦需要处理抵押物也易于变 现。存在的问题主要是出让土地有使用年限要求，使用年限届满 后，对土地使用权和地上付着物的产权关系不明 晰。根据《城市房地产管理法》，出让土地使用权年限届满后， 原土地使用权人可申请续用，重新签定土地使用权出让合同。国 家根据公共利益需要可以将土地使用权连同地上建筑物一并无 偿收归国有。这种做法很不合理，出让土地使用权人虽然支付了 土地出让金，但在土地使用权到期后，却要同时失去土地使用权 和房屋所有权。对续用土地使用权的，土地出让金如何计算现有 法规亦未明确。在短期内，这种矛盾还不突出，但几十年后，随 着已有出让土地使用权的陆续到期，必将会引起广泛影响。 国有划拨土地使用权的使用人仅需缴纳补偿、安置等费用后 即可取得土地使用权，甚至无须支付任何费用。划拨土地使用权 不能单独设置抵押，只能在经有关部门批准后连同地上建筑物一 并设置抵押。如要实现抵押权，须将抵押物拍卖后先缴纳土地出 让金，再加上目前房地产评估中普遍存在的重复评估、高估现 象，往往导致抵押权人不能充分受偿。现在我们还碰到一些情 况，法院在处理抵押物时，往往不通过拍卖途径，只是将抵押物 评估后直接抵偿给抵押权人，由其自行办理过户手续。抵押权人 既要补缴土地出让金，又要支付金额不菲的过户费用，严重影响 了银行发放房地产抵押贷款的积极性。 办理集体土地使用权抵押存在的问题更多。我国严格限制集 体土地的流转。乡镇企业用地往往缺乏独立性，大部分乡镇企业 都未领取集体土地使用权证，村镇级集体土地所有者通过向乡镇 企业每年收取土地使用费作为一项固定收入。根据《担保法》及 国家土地管理局《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》， 集体荒地土地使用权和乡村企业集体土地使用权可以设定抵押 权，而且该《规定》还详细规定了抵押登记的程序。集体土地抵 押权的实现，首先须将集体土地征用为国有土地，再办理土地出 让手续，期间费用巨大，抵押物经拍卖后扣除上述费用已所剩无 几，不可能全部清偿债务。集体土地一般都在 乡村，通过拍卖变现的可能性较小，许多情况下抵押权人被迫 取得抵押物，缴纳大量费用。因为抵押权人取得抵押物的成本太 高，给以后的转让、租赁带来困难。综观我行十几例乡镇企业房 产及土地使用权抵押的案例 ，还没有那一例能顺利实现抵押 权，足额清偿债务。 鉴于我国土地制度存在的种种问题，改革土地管理制度已刻 不容缓。尤其是农村集体土地使用制度的改革已迫在眉睫。集体 土地使用权的难以流通从根本上来说是土地所有权制度引起 的。随着工业化的发展，农村小城镇建设的发展，一味区分国有 土地、集体土地已无必要。国家应把全国的土地全部实行国有 化，在经营、使用制度上，对乡镇企业用地实行出让制度，对农 业用地可实行国家租赁制度或国有永佃制等多种形式。除国家机 关用地、国防用地、国家公益事业用地由国家划拨以外，其余用 地一律采用出让方式。只有统一企业土地使用权类型，规范土地 出让金缴纳制度，才能加强土地使用权的流通性，促进社会信用 的健康发展在乡村，通过拍卖变现的可能性较小，许多情况下抵 押。 除了在土地制度本身的问题外，我国在房地产评估、抵押登 记等方面也存在诸多问题，影响了银行办理房地产抵押的积极 性。无锡目前的房产评估由多家机构进行，但土地使用权评估只 能由国土局下属的土地评估事务所进行。在房产评估时评估机构 一般都考虑了地价因数，而不可能仅仅只评估建筑成本及房屋成 新，并且房产评估时一般只考虑级差因数，而不考虑使用权类 型，虚增了房地产价值，不利于银行掌握真实信息，控制信贷分 险。 在抵押物登记问题上，《担保法》规定依法取得的国有土地 上的房屋抵押的，该房屋占有范围内的土地使用权同时抵 押；以出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该 土地上的房屋同时抵押；乡、村企业的土地使用权必须与其附属 建筑物同时抵押。同时规定以无地上定着物的土地使用权抵押 的，由核发土地使用权证书的土地管理部门办理登记手续，以城 市房地产或乡村企业房地产抵押的，在县级以上人民政府规定的 部门进行登记。在北京、上海、广州等城市，通过地方立法，专 门成立房地产抵押登记部门，房地产抵押登记只须到一个部门进 行即可。江苏省没有这方面的专门立法，因此显得比较混乱，房 管局和土管局从各自利益出发，对《担保法》作不同的理解，如 土管局认为仅到房管局办理抵押登记，该房屋占有范围内的土地 使用权视为未抵押。从我省司法实践来看，对于国有土地使用权 及其附属建筑物抵押的，只要到房管局或土管局任一部门办理了 抵押登记，即视为房、地均已设定了抵押。为了避免法律风险， 建议对国有土地使用权及其地上建筑物进行抵押时，应尽量到两 个部门都办理抵押登记。另外 根据国家土地管理局《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》，以乡村企业集体土地 使用权抵押的，必须到土管局办理抵押登记。我行以前办理的乡 镇企业房地产抵押均未到土管局办理抵押登记，为以后的处理带 来难度。鉴于我国目前集体土地使用权流转存在的前述问题，我 们建议对乡镇企业借款，一般不宜办理房地产抵押。如为保全资 产角度考虑对存量贷款确需办理房地产抵押，除要到房管局办理 抵押登记，还应到土管局办理集体土地使用权抵押登记，以便于 一旦需要处理抵押物时能减少纠纷，顺利实现抵押权