小叮当 2008-5-9 21:11
武汉城市圈与中部行政区经济模式的突破
一、武汉城市圈——突破省域行政区划对地区经济发展制约
“以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极。”这是党的十七大报告中提出的促进区域经济协调发展的又一方针。而在此之前,作为中部特大城市的武汉和其周边黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门等8个城市组成的“8+1”城市圈,其经济一体化建设正悄然提速。2006年,规划城市圈9市要逐步实现“八同”,即规划统筹,交通同网,信息同享,金融同城,市场同体,产业同链,科技同兴,环保同行。重点强调了突破行政区划体制束缚。为此,2007年8月,武汉市修改城市轨道交通方案,分主城、市域、城市圈三个层次,重新明确轨道交通发展的定位,将轨道交通向外延伸。通过实现交通一体化,使武汉城市圈成为“看得见、摸得着”的、城市圈城乡居民都能感受得到的经济联合体。2007年10月,武汉城市圈内电信资费改革开始破冰。按照湖北省通信管理局的部署,资费改革试点10月开始在武汉和鄂州之间进行,2008年初,覆盖圈内所有9个城市。届时将通过优惠套餐的方式,实现城市间固话和手机通讯费用的下降。武汉城市圈作为湖北省乃至整个中部最有活力的地区之一,其区域经济发展的举措引人注目。
武汉城市圈运行以来,使区域“行政区经济”弊端悄然消失“看不见的手”主导的市场一体化格局正在形成。武汉市工商局资料显示,自从推行8+1城市圈以来,工商局受理投诉人为设置市场壁垒的数量为零,武汉商品在8市也未收到被行政部门拦截的信息。9市工商局长更是在武汉立下“军令状”:彻底打破地区封锁和贸易壁垒。“8+1”正在改变区域“市场气候”,行政壁垒消除,资源优化和产业整合空间豁然开朗。湖北两大钢铁巨人——武钢和鄂钢合而为一。作为湖北省内最大的企业重组,为“8+1”间的产业一体化整合起到了良好的示范作用。在市场一体化推动下,武汉的经济地理版图正被赋予新的含义,一个全新的“大武汉”轮廓日渐清晰。
武汉城市圈率先在中部崛起,对中部崛起战略实施具有重要的影响。中部地区被列为紧随沿海三大经济发展区之后的重点发展区。国家发改委规划的全国七大经济核心区,中部沿江地区排在第四位;在建设部对全国八大都市圈的设想中,中部沿江地区都市圈排在沿海三大都市圈之后,亦居第四位。从中部崛起战略长期展望看,未来以武汉城市圈为核心区,郑州、南昌、合肥、长沙等城市圈相互呼应、共同发展,中部地区将形成更大范围的城市经济一体化格局,有力促进中部五省优化资源配置,加快工业化进程,增强区域经济竞争力。从这一长远规划看,武汉城市圈目前的尝试已经远远超出省域经济发展的范畴,而具有了中部地区较广意义上的示范作用。
二、中部崛起战略实施与“行政区经济”的矛盾冲突
“中部崛起”战略虽然作为国家战略得到高度重视,但是中部地区总体上看还是一个地理方位的概念,尚未形成完整的经济区域概念,行政区域经济仍然是中部经济发展的主导。
行政区经济按部门、地区条块划分行政管理体制,缺乏一套有效的联动机制和统一的区域协调机构,造成维护地方利益的区域经济格局。地区协调性和整合度差,地区利益难以协调,产业结构趋同现象普遍存在,地区比较优势难以发挥,加上地方保护主义严重,区域市场难以建立,商品与生产要素难以在区际之间自由流动与优化组合。这些行政区经济弊端,在中部各省有典型的反映:
第一,中部地区对外开放度低,地区封锁依旧。2006年资料显示,中部6省平均开放度不及全国的20%,其中河南开放程度最低。事实上,中部六省多年来存在的内部市场封锁状况也依然严重,如湖北湖南的香烟酒业之争所引起的地区樊篱等。从产业发展上看,同质竞争则更加明显。比如,六省在具体的产业规划上都有相同之处:郑州、武汉、长沙、合肥甚至芜湖都把汽车产业作为自己的支柱产业,低水平的重复建设难以避免。
第二,在行政区域内自谋自我发展。湖北的经济实力为中部6省之最,区位优势、资源优势和人才优势比较明显,最先叫响中部崛起,希望成为中部崛起的龙头;但是其他各省则较少考虑中部问题,表现为“一盘散沙”各怀心思。江西省目前正在努力实施“南下”发展战略;湖南建立长株潭经济圈,渴望融入泛珠江三角地区;河南凭借郑州的交通枢纽地位和农业大省、人口大省的地位,建立郑州经济圈,谋求“中原崛起”。山西与京津唐地区来往密切,定位为“京津唐经济圈”;安徽离东海岸线最近,对接“长三角”已经开始实施。各省提出的发展战略从静态上看是封闭自我发展,从动态上则是放射状发散。中部没有一个中心,缺乏必要的凝聚力。
第三,“行政区划经济”与地方政府竞争扭曲。中部崛起战略所涉及的中部六省行为,反映了在行政区域内部中央政府和地方政府之间,地方政府与地方政府之间的利益冲突和竞争关系,特别是地方政府参与地区间竞争的非理性,非市场性的惯性发展。由于竞争必然意味着激烈的利益争夺,而超过一定合理度的竞争势必导致竞争扭曲,从而损害资源配置效率,增加经济发展成本。因此,地方利益的存在以及彼此间的利益冲突必然影响中部地区经济一体化建设。加上中部地区各省市经济本身发展的不平衡地区政府之间的行政竞争也势必加剧。武汉作为“8+1”中的“1”,在城市圈建设中,正确处理与地方政府之间竞争与合作的关系,其突破行政区经济弊端方面的破冰意义是显然的。
三、武汉城市圈对突破“行政区经济”的启示
由于“行政区”在较长的范围内固定,使“行政区经济”特征在相当长的时期内呈稳定结构态势,从而对经济的影响也是长期的。这就使“行政区经济”成为中部崛起战略实施的基本依赖途径,从而成为中部崛起战略实施的难点所在。与我国率先形成的发展区域进行比较,这一点尤其令人关注。
其一,与我国最早出现的增长极——广东沿海比较。“珠三角”无疑是我国经济最具有活力的地区,在改革开放中发挥了重要的排头兵作用。但是,其在突破行政区经济局限方面却难以起到示范作用——它仅仅是一个市域经济发展的例子。深圳的发展在某种程度上正是得益于它有着较少的行政纠葛和行政利益冲突,从而较好地利用了各方面优惠政策,短期内取得了突破。
其二,我国另一个重要的经济增长区域“长三角”,也是一个重要的例子。“长三角”正朝着经济一体化方向发展。但是,由于“长三角”两省一市存在的多方面行政矛盾,“行政区经济”困扰也是明显的。行政区经济是一种特殊性质的区域经济,成为行政区划对区域经济发展的刚性约束。地方政府对其辖区的经济干预作用使区域经济具有明显的封闭性,太湖蓝藻事件一定程度上反映了区域统一协调的难度。“长三角”区域存在的行政体还仅仅是较少的个数,在中部六省多个行政区范围内,其同一战略格局部署和实施将会更加困难。
其三,成渝经济区的分分合合。1997年3月,重庆市从四川省分离出来,设立我国第四个直辖市。目前是充分地发挥中心城市的辐射功能和作用,促进我国西部地区的发展。但在2007年6月,10年之后,成渝经济区却成为一个整体被称为又一个“新特区”——全国统筹城乡综合配套改革试验区,以促成川渝省际间的两地经济合作。分分合合,合合分分,内在的原因仍然在于行政体制的矛盾。川渝分治10年,行政上各自为政、互不相让矛盾加剧——经济资源的非理性争夺远多于合作。成渝两地的这种行政竞争结果是一种“零和博弈”。因此要解决竞争与合作问题,就要解决川渝两地这种跨行政分治问题,最直接的解决方法是中央政府介入,重新成为行政一体化组织。
十七大首次把中部崛起和西部大开发,全面振兴东北等国家战略摆在同一位置,“中部崛起”上升到一个新的高度。中部地区应该尽快打破行政藩篱,使资源配置更加合理,信息交流更加通畅,基础设施更快形成网络。综合我国传统的区域经济实践看,武汉城市圈对中部崛起战略实施有着重要启示:
第一、地区政府行政的制度创新。突破行政区划界限,是十七大报告的一大新意。中部崛起战略的提出,是一个广大的平台。利用这个平台对地方政府行政制度和行政区经济模式进行改革是一个重要的问题。区域发展的实质,是区域的一体化,而区域一体化的实质,是体制的一体化。针对中部崛起的区域经济一体化战略要求,中部六省应该联合起来承接中央的政策。这就对中部六省政府行政提出了新的要求。各地方政府要想承担起区域整合和区域协调的重任,其自身行为就必须以制度的形式加以规范。地方政府在这方面创新的内容主要有:建立规范政府行政行为的机制,抑制地方政府的自我封闭性和自我膨胀性;建立区域政府对话和协商机制,地方政府一把手之间,产业部门之间必须建立定期的对话和协商制度。目前,中部各省纷纷举行有关中部崛起的论坛,但政府间合作和对话没有实质性进展,必须在地区政府行政体制上改革创新。政府行政变革促进地区经济形成内生机制,从而降低行政区经济的行政摩擦,寻找区域经济一体化的新思路。
第二、重视武汉作为地区经济增长的“极点”地位。实施中部崛起战略,必须在区域内部寻找和培育新的经济增长极点。增长极是围绕推进性的主导工业部门或有活力的快速发展的地区产业,通过它的迅速增长产生的乘数效应推动其他部门和其他地区的增长。因此,增长并非出现在所有地方。增长点或增长极通过不同的渠道向外扩散,对整个区域经济产生最终影响。湖北武汉地处中部的“中部”,是中部第一大市,最具有地区经济增长“极点”的条件,以此极点为依托对中部崛起战略实施有很强的现实意义。中部地区要正确认识地区经济发展不平衡所带来的极差,关注区域经济“极点”,积极对接,以更好地发挥“极点”辐射作用,促进区域经济的长期协调发展。