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雄安新区的定位建设管理预示着PPP模式充分利用

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发表于 2017-4-10 15:34 | 显示全部楼层 |阅读模式

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作者:刘春鑫
(济邦咨询公司助理总裁,质控合规部总经理,国家注册管理咨询师)

2017年4月1日傍晚,新华社发出超级重磅消息,中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大历史性战略选择,是千年大计、国家大事,是新形势下党中央治国理政新理念新思想新战略的重大实践。

社会各界立刻发出各种解读,新旧媒体齐刷刷聚焦,做出各类分析……
我们不是政治家、经济学者,作为正在基础设施和公共服务投融资建设领域如火如荼开展PPP实践的参与者、咨询服务的领先者,仅就PPP模式在雄安新区建设开发、城市管理中的应用提些个人看法。

一、巨大的市场机遇
中央对雄安新区的定位,建设、管理的要求,都预示着PPP模式在新区行政体制机制改革、基础设施和公共服务的供给改革创新中迎来巨大机会并将发挥前所未有的巨大作用。

01 PPP模式符合中央对新区建设与管理体制机制创新的要求
新华社通稿:“建设好雄安新区,要坚持深化改革,不断推进体制机制改革创新。从深化行政体制改革,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,到营造吸纳和集聚创新要素资源的制度环境;从创建城市管理新样板,到打造扩大对外开放新高地和对外合作新平台,都需要发扬敢闯敢试、敢为人先的精神,趟出一条城市建设、发展和管理的新路来。”以PPP模式建设、运营各类基础设施,提供公共服务,以充分竞争、按效付费等市场化手段充分调动社会资本和人才资源,正符合中央关于政府管理体制机制创新,城市、社会发展模式创新,以及市场化配置资源的要求。所以我们可以展望,在雄安新区建设、管理中,PPP模式将得到充分重视和有效利用。

02 超大规模的集中建设体量将促使PPP模式更多地发挥作用
从公布的雄安新区建设范围、阶段性开发目标来看,短期内将爆发超大规模的集中建设体量和运营管理需求。除非常紧迫的项目外,大量项目将不再或来不及由政府部门或平台公司直接操盘,给社会投资人、金融机构、专业中介机构等PPP模式相关从业者带来超常机遇。据不完全统计,从近年可参考的滨海新区、两江新区、西咸新区等国家级新区建设来看,仅城市基础设施和公用事业以及外围大交通体系建设,都超过万亿级别的总投资。雄安新区比肩深圳特区、浦东新区的地位,以及更大的建设范围(起步区100平方公里,中期200平方公里,远期2000平方公里,超过深圳的1996平方公里,浦东新区的1210平方公里),从一张白纸样的待开发处女地,“要统筹生产、生活、生态三大布局,建设优质公共设施,提供优质公共服务,打造优美生态环境,构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市”(新华社通稿),基本建设体量必然超过万亿(据瑞银估算20年内社会固定资产投资规模将达到4万亿元人民币)。而三年来,在国务院强力推动下,全国各地纳入发改委、财政部PPP示范入库项目已落地开工建设的总投资2.23万亿,已使得PPP模式参与各方商机无限,忙得不亦乐乎。雄安新区,必将大力推行PPP模式的建设和管理,成为PPP模式盛宴的集中地。

03 领导者的理念认同与地区经济发展程度更有利于PPP模式的应用
近二十年来的实践证明,PPP模式具有较强融资功能,是地方政府在没有充足财政资金的情况下打开基础设施建设局面的一把利器。

从近三年国家大力推广PPP模式背景下,各地区落地项目的多少和运作周期对比来看,一般规律是:欠发达的中西部地区落地项目多但单一项目运作时间长;东部发达地区落地项目少而单一项目运作时间短。这种现象产生的原因,一方面是发达地区基础设施欠账少,政府财力更雄厚,本地融资平台实力强,对引入社会资本不急迫,所以上的PPP项目少;而政府领导的思想意识,更易于接受新事物,当愿意推进建设管理的创新发展时速度当然更快。反之,欠发达地区基础设施欠账多,政府财力和本地融资平台实力都相对差,对引入社会资本自然更热衷,所以上的PPP项目多;但由于行政系统理念意识相对保守,对项目运作的效率相对就低。

本次雄安新区的开发建设,一方面,基本上是从无到有各类设施都要新建,短期内需求井喷、建设强度超级大;另一方面,从公开报道看,中央牵头做整体规划研究的徐匡迪是当年建设浦东新区的主要负责人,新(代)省长许勤曾主政深圳,主抓的省领导小组组长袁桐利曾在天津滨海新区主政,这些新领导都来自发达地区,具有建设国家级新区的经验和理念,在中央大力推行改革创新的要求下,更有需求且更能接受以PPP模式建设、管理城市。所以,雄安新区或将成为PPP从业者发展的天堂,社会投资人、金融企业、相关中介服务机构、设计院所、施工企业等等都将有足够空间大展宏图。

二、乐观中要冷静认识不利因素
从南海边那个圈算起,30年内四届领导集体已分别主导并大力推动建立了深圳特区、浦东新区、滨海新区和雄安新区,可以想见未来5年内中共二十大前,国家将以时不我待的紧迫感高速建设、发展雄安新区。指导思想上的“又快又好”能否转化为实践,尚需观察。

01
切忌规划论证不充分匆忙上马项目

新华社通稿中提到“建设好雄安新区,要坚持规划引领,用最先进的理念和国际一流的水准进行规划设计。”毋庸置疑,既然建设雄安新区是千年大计,主政者必然高标准高质量组织规划编制。但是从国内太多城市开发、新区建设来看,起初主政者大都很重视规划工作,往往通过组织国际招标进行规划策划,也都经历国内外专家学者共同研究论证。但最终为了求快、求政治正确,长官意志成为主要决策依据,这些论证研究往往流于形式。在没有充分论证研究的情况下出台的规划控制,会留下太多不合理之处,紧跟上的项目要么规模过大要么考虑不足。特别是雄安新区肩负的首要使命是疏解非首都功能,会通过行政手段确定各类入区主体,一则更需系统性的谋划,二则无法通过市场调研进行合理推算。在这种情况下,应用PPP模式的项目,更需要科学合理、清晰明确的规划定位,否则PPP合同或政府采购合同签署后,或者在建设阶段或者运营阶段问题就会暴露导致难以履约。在法制环境下,对民众获得良好公共服务,社会投资人顺利推进项目、获得稳定合理回报,和政府达成目标获得有效业绩都极为不利。所以,还是希望要先把规划系统性地搞好,再确定项目和开工建设。

02
官员错误政绩观下为大干快上不愿采用PPP模式
雄安新区如此高规格的定位,中央的头号工程,必然会在国家意志下得以充分调动各类资源加快建设。可以预期的是,中央和地方财政共同出资,各部委出台支持政策,各大中央机构、央企慷慨解囊,一时间官员可调动的资源可能会空前丰沛。所以,一方面官员短时间内掌握的建设资源、资金会比较充分;另一方面在传统政绩观下,为了向中央献礼,为了赶在二十大之前基本成型,恐怕不愿意花时间做PPP,不愿意受市场化的制约。只有各级主政者本着千年大计的目标,牢记总书记所讲“功成不在我任”,“保持历史耐心,尊重城市建设规律,以功成不必在我的精神境界,合理把握开发节奏,才能稳扎稳打、有序推进,筑造经得起检验的历史性工程。”但愿主政官员顺应历史潮流,把握市场规律,更多地让市场机制发挥资源配置作用,充分发挥PPP模式的作用,而不是强调手段服务于目的,效果让位于效率,从而国家幸甚、人民幸甚。

03
政府机构尚不健全的初期难以运作PPP
中央刚刚公布了设立新区的重大决策,河北省委已任命了省委常委常务副省长牵头任筹委会主要负责人,后面将陆续组织专职机构推进新区建设。雄安新区是在现有雄县、安新县和容城县三个行政县基础上设立的,作为首都副中心,将组建副省级政府。因为牵涉太多利益主体,中国的行政区划改革向来很难。可借鉴的滨海新区和浦东新区都是在原有市辖区的基础上整合而成的新区政府。而这两个新区政府从筹划到组建都经历了至少3年以上时间(分别是1990年-2000年和2006年到2009年),都是由管委会过渡到政府,又经过了3年时间才召开第一届人大会议(分别为2002年和2012年)。

按照当前财政部和发改委的要求,采用PPP模式要经过物有所值论证和财政承受能力评价。全新的城市建设如何进行“政府支出成本的净现值(PPP值)和公共部门比较值(PSC值)”对比分析?人民政府尚未正式成立,财税收入尚未形成,财政承受能力论证如何分析“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”?人大尚未组建,如何批准财政预算?这些都是新区建设中推行PPP模式的现实问题。

三、用好PPP助力新区建设的建议
作为深度参与PPP模式的咨询从业者,仅就新区用好PPP模式建议如下:

1.新区的规划建设需要顶层设计统筹谋划
影响千年的定位,自然要求极高的建设、管理水准,需要顶层设计统筹谋划,杜绝盲目决策、盲目建设以及走传统管理的老路。这个既包括按照国家发改委、国土资源部、环保部和住建部四部委试点推进的“多规合一”进行整体规划,以达到优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标;又包括从深化行政体制改革,特别是推进政府投融资、建设、管理体制改革和机制创新,以达到“创建城市管理新样板”,“趟出一条城市建设、发展和管理的新路来”的改革创新目标。科学、系统地进行规划,使得基础设施、公共产品、公共服务符合市场的需求和适度超前的发展,这样才能使PPP模式有效发挥作用。

2.设立专门机构统筹协调推行PPP模式
目前在全国推行PPP模式中,为了更好地吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域,实现政府与社会资本更好、更规范地合作,国家发改委和财政部都付出了巨大努力并取得了累累硕果。但在有些规定和操作层面,目前的政策又存在不甚一致的地方,同时各地仍有不同主管部门各自为政和部门保护的情况,甚至还有对社会投资人的抵触心理,不利于PPP模式的推行。建议新区借鉴英国基础设施局等国际经验,结合转变政府职能和机构调整,设立统一且专门的PPP管理机构,统一负责组织、管理协调新区PPP项目有关事宜,构建科学高效的PPP组织管理体系。

3.解决财政预算问题要靠省政府的支持
虽然新区政府和人大的组建,以及形成财税收入尚需时日,为了支持开发建设,尤其是形成适于采用PPP模式的投融资环境,为全国PPP的规范运作提供表率,建议暂以新区管委会为项目发起方和实施机构,纳入省级政府财政预算。同时,将中央部委的扶植资金和资源作为中央专项补贴落到相应项目上。

4.PPP项目既要重建设更要重管理
从目前全国落地新建PPP项目来看明显重建设轻运营。相当多的PPP项目对于社会资本的资质条件设置了施工资质的硬性要求,且很多新建项目不允许联合体参与,这极大限制了其他更具专业能力的社会资本方参与新建PPP项目。鉴于雄安新区的定位,显然城市建设和管理两者同等重要,而项目前期阶段更要重视为运营阶段打好基础。因此,应鼓励各类专业机构组成联合体共同作为社会资本方;或者对于金融机构为主中选为社会资本方的,要求其通过招标方式选取较高资质的建设总承包机构和运营机构,对于施工单位为主牵头的,要以招标方式选择具有足够能力的专业运营机构,以确保持续运营项目在生命周期内保持较好运营状态。

5.充分发挥咨询机构的作用
专业的咨询机构对于PPP项目成功起着至关重要的作用,特别是有助于政府方面选取最适合项目的社会资本,制定出风险分配合理的PPP协议,设计好能促成项目全生命周期高水平运转的绩效管理机制,从而确保20-30年的设施和服务的先进性和有效性。同时,咨询机构水平能力也是参差不齐,因而新区政府要提高选取咨询机构的门槛,比如规定咨询机构项目团队的经验和综合能力,从而规范PPP项目的运作,实现城市建设和管理体制机制的创新。

结语:
作为PPP咨询从业者,面对雄安新区建设即将带来的PPP新高潮,让我们提高认识,紧抓机遇,勇于创新,规范运作,通过PPP的良好实践,把雄安新区打造成为新时期改革开放的新地标,为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出新的更大贡献。

没有人会关心你付出过多少努力,撑得累不累,摔得痛不痛,他们只会看你最后站在什么位置,然后羡慕或鄙夷。
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