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[原创] 我国的再担保制度轨迹及其存在的意义

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发表于 2012-8-22 08:46 | 显示全部楼层 |阅读模式

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 (一)我国再担保制度的提出
  1.进行再担保制度课题研究。上世纪90年代末,我国便开始了对于担保业的探索。相应的,也展开了对于再担保制度的研究,于是便成立了再担保制度课题组。1998年 9月,再担保制度课题组首次提出建立中国信用担保体系问题并提出了全国再担保机构的设想,其主体框架即“一体、两翼、.三层”的构想。
  2.再担保是担保体系的构成部分。构想中的一体是指政策性信用担保为主体,两翼是指民间投资的商业担保与互助担保,三层是指依托城市的各类担保和在省域及全国范围内的再担保。也就是说,再担保被归到了全国信用担保体系当中,而作为担保的一种特殊方式存在。
  3.对构想的修正。1999年12月,原国家经贸委对担保体系建设正式提出了“一体两翼四层”的构想,即“政策性担保机构为主体,商业性担保机构与互助性担保机构为两翼,形成中央、省、地市及县四层”的担保体系框架原则。但是为了防范担保公司无力履行保证义务的风险,特别规定了再担保制度。
  (二)我国再担保制度的实践
  1.国家政策的提出和支持。虽然原国家经贸委公布的担保体系框架原则中没有正式提出“再担保”,然而推进再担保制度建立的工作却也尤为重要。就在1999年全国中小企业信用担保体系建设试点开始不久,全国性再担保机构的筹备相应的开始了。为建立和完善全国信用担保体系,2000年国务院办公厅下达了59号文件,该文件主要内容为:各级政府和有关部门要加快建立中央、省、地(市)信用担保体系。要选择若干具备条件的省、自治区、直辖市进行担保与再担保试点,探索组建国家信用再担保机构,为担保机构提供再担保服务。
  2. 中国信用再担保股份有限公司的教训。根据再担保制度课题组的报告,建立全国再担保体系,首先要筹备建立中国信用再担保股份有限公司。2000年到2003年间,由中国诚信公司主要负责推进再担保公司的筹备工作。关于筹备分成两个阶段,一个是建立全国性的政策性再担保机构,一个是在市场运作下建立全国性的股份制再担保公司。结果却都因为市场需求不足、政府部门异见、决策不及时、政企不分、缺少法律保护等原因,全国再担保机构的筹备最终以流产而告终。
  3.再担保机构的成功组建和发展。2008年2月25日我国首家区域性再担保机构——注册资本金30亿元(后来升至50亿)的东北再担保公司成立,为东北区域内各类中小企业担保机构提供增信、分险、技援和监管等服务。而后,北京、广东、安徽、江苏、福建等十余省市纷纷斥资数亿元,甚至数十亿元相继成立再担保公司,或由省级政策性担保公司承担再担保业务。2009年工信部中小企业司开始制定《关于开展中小企业信用再担保试点工作指导意见》。并开始酝酿全国性担保机构。至此,我国再担保制度的探索经历了十几个年头,终于真正的落实开来,开始为我国信用担保体系的不断完善而贡献力量。
  (三)我国的再担保现状
  1.法律规范方面。在我国担保法及其司法解释中,规范了担保方式的两种运用状态,即担保和反担保。然而在担保业务实践中,再担保业务却也实实在在的开展着。就目前我国的法律来说,对于再担保没有一个明确的规范。也正是由于这个原因,人们在实践操作中,对于再担保有着不同的理解和解释。就目前我国主要几个再担保公司开展的业务来看,再担保的方式只限于保证、抵押和质押。
  2.金融市场方面。虽然目前我国各地的再担保机构已经超过十家,但却都由于缺乏经验而显得力不从心。另一方面,各地的担保机构对于再担保机构的业务品种、分险比例和再担保费用存在异议。全国亟待建立一个统一的再担保体系,来规范再担保市场。然而却由于各个省区的分散经营以及找不到一定的利益切合点而进展缓慢。
  3.实际运营方面。到目前为止,再担保公司还没有一套成熟的运作模式。东北再担保公司成立之后经历了为期一年的“内部制度探讨建设期”,而广州再担保公司仍处于“产品开发设计”阶段。而在风险责任的承担比例方面,再担保公司与担保公司存在严重分歧。其主要原因是在市场运作下,无论是担保公司还是再担保公司均难以找到自身的盈利点,而力求将自身的责任风险降到最低。
  4.呼吁财政出资支持再担保建设。就目前我国担保业的发展现状来看,无论是担保机构还是再担保机构均希望再担保能获得政府的财政出资,以改善艰难局面。2008年以来,为应对全球性金融危机,工信部决策层对通过扶持再担保,间接扶持担保公司,撬动更多的银行信贷资金投入中小企业有很高的期许,全国性的再担保机构有望获得中央财政的支持。而地方性的再担保机构仍需要探索出一条适应市场需求的发展模式来。




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 楼主| 发表于 2012-8-22 08:47 | 显示全部楼层
 二 国外(日本)再担保制度的成功经验及其借鉴意义
  
  虽然国外诸如美国、加拿大、欧盟的担保体系均已建立得很完善,然而对于再担保体系的建设,却在西方担保体系中都不是很明显。所以我们要借鉴和学习先进的再担保制度,还得向日本再担保成功模式学习。
  日本是世界上最早建立中小企业信用担保体系的国家。于1937年建立的东京信用保证协会在日本率先实行信用保证制度。到1952年,日本全国共设立了52个信用保证协会,1953年便颁布实施了《信用保证协会法》,并与1955年将全国信用保证协会改组为全国信用保证协会联合会,至此,日本信用保证体系基本形成。
  (一)日本的信用担保体系
  日本信用保证协会和我国政策性担保机构类似,是为了贯彻国家支持中小企业发展的产业政策为宗旨的非盈利机构。为了使日本全国信用担保体系得以稳定的发展,日本建立了一套比较科学完善的支撑系统,以保证信用保证制度正常发挥作用。这个支撑系统概括来说,即是“一项基础,三大支柱”。
  1.一项基础:财政制度的有力支持。日本信用保证协会的基本资产是由政府出资、金融机构摊款和累计收支余额构成,并以此作为信用保证基金,承保金额的法定最高限额为基本财产的60倍。从保证协会的资产构成,我们就可以看出,所谓的财政支持,并不是只是靠政府。金融机构负担金在信用保证协会基本资产中所占比例很大,这种实行政府和银行、保险等金融机构资助双重支持的信用保证基金制度,保证了日本信用保证协会的信用保证能力不断提高。就目前日本各个担保协会的资产构成上来看,由政府等外部机构提供的资金和其内部资金大约各占50%。
  2.三大支柱:有效地为担保增信分险。尽管日本信用保证协会的资金获得了政府、金融机构、基金盈利的三重保证,但为了使日本全国信用担保体系更加稳固发展,良性运作。日本又相继建立了信用保证保险制度、融资基金制度和损失补偿金补助制度。也就是所谓的“三大支柱”。为此日本建立的中小企业信用保险公库,实际上最终承担了信用保证协会承做信用保证业务的风险,保证了信用保证协会作为独立法人具有极强的公共保证能力和无可置疑的信誉。
  3.内整外和:业务运作和外部关系。日本各个担保协会均是通过信用保证风险概率和中小企业融资成本和国家扶持政策原则来确定保费,一般在1%左右。这样的双重约束,即使在经济危机、代偿率上升、数额集中的不利条件下,也能保障信用保证协会具有很高的信誉。另外,日本信用保证协会在信用调查、保证承诺、代偿、免责和求偿以及财务措施上均采取了多重保障措施。对外方面,信用保证制度受到多重法律政策保护,并由政府主管大臣进行监督,实行资金支持和税费减免政策。另外,信用保证协会与银行等金融机构有机结合,协会理事主要由各银行高级管理者构成,与其同时,各金融机构按照大藏省的指导意见,会适时根据融资担保情况,进行贷款利率调整。
  (二)中小企业信用保险公库—日本的再担保体系
  作为日本信用担保体系三大支柱之一的信用保证保险制度,实际上就是政府财政保证担保协会资金信誉安全而建立的中小企业信用保险公库,也就是再担保体系。此体系并不属于信用担保体系,而是与之相对应的保障体系,相当于再保险制度。而两者有机结合,不但效率提高,对外部情况的反应也更为灵敏。
  1.自动再担保制度。按照日本法律,中小企业信用保险公库对已获特许的信用保证协会的担保业务不能进行挑选,获得特许的担保公司的每一笔业务都会自动成为中小企业公库的再担保对象。当然在这之前,被允许获得再担保的担保公司都要和中小企业信用保险公库签订再担保合同。这样就大大的分散了担保协会所承担的巨大风险。
  2.担保公司仅承担两至三成的风险损失。虽然中小企业信用保险公库对担保公司提供自动再保险,但是为了明确责任,担保公司必须对自己的决策负一定责任。日本信用保证协会对担保业务有调查权和决定权,并通过行使上述权利,监督和落实担保公司对自己的错误决策承担大约20—30%的损失。
  3.建立中小企业信用风险数据库。虽然日本法律中也规定了反担保业务,但是由于信用担保体系和信用保险体系的有机结合,而使日本的中小企业信用担保中,没有反担保的业务占到总业务的大部分。原因就在于中小企业信用风险数据库起到了重要作用。此数据库由日本大藏省、经济产业省等中小企业管理机构带头发起,并由4个私营金融机构及52个担保公司联合组成,业务基本上覆盖了整个日本。通过完善的数据信息平台,可以向金融机构和投资人提供可靠的信息。因此,担保机构根本无需与投保企业签订反担保合同。这也是与我国担保业最大的不同点。
  (三)日本再担保制度对我国的借鉴意义
  我国无论是在信用担保体系上还是在信用保险体系上均处于起步和初级阶段。而对于日本来说,担保体系建设已有70年的历史,再担保体系却也有50多年的历史。所以说其再担保模式的成功经验,对于我国建立和完善再担保体系有着深远的意义。
  1.建立多重财政机制,确保担保机构财产信誉安全。建立和完善再担保体系,实际上就是为了保障担保机构的安全。而这种保障相对于担保本身来说,却需要更高的信用安全度。日本建立了中小企业信用保险公库,实际上就是用国家的财政信用来保证了担保。在我国,上海担保模式比较成功,集中了各级财政的分散资金,形成一定规模,从而确保财产的安全,提升自身信用等级。但此种方式较日本模式来看,仍需要进一步拓展,日本再担保不仅仅立足于政府财政,更放眼于金融机构,使担保机构与金融机构有机配合,金融机构不仅参与到了担保机构的财产构成中,更时刻参与到了担保业的资金和业务管理中来。这样,多重的基金保证,便使得担保机构变得更加的有信用,有能力。这实际上也就是在担保机构资金来源和安全性上,对担保的“再担保”。
  2.建立普遍、及时、准确的信用风险数据库。就目前我国担保业发展来看,仍缺乏一个统一的风险信息库。所以,在我国,目前没有反担保的担保根本得不到批准。而这正是由于我国再担保体系或者信用保险制度尚未建立的缘故。而再担保与反担保的最大区别就在于,承担二次担保风险的主体不同。建立再担保体系,便是要将承担二次担保风险的主体转移,而在再担保中再担保机构承担了在反担保中本应贷款企业承担的风险,那么担保机构和再担保机构就必须要准确、及时的掌握贷款企业的信用风险信息。只有这样,才能确保再担保机构的财产和信用安全。
  3.根据政策、市场需要,科学、合理的开展再担保业务。按照日本的相关法律规定,担保公司仅需承担担保风险损失的两成到三成。而在我国,各地再担保机构实行的分险比例不统一,对于担保公司收取的再担保费用也不一样。我们虽不可能完全采取日本模式中对于担保的自动无偿再担保,但是对于确定再担保分险比例以及再担保费用上的原则,我们应当学习。也就是根据市场变化和国家的扶植政策合理规定、适时调整业务品种、分险比例以及再担保保费。而除了参照这两个原则标准之外,我们还要参照银行金融机构对于贷款利率的变化。



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 三 建立和完善再担保制度的意义
  
  中小企业融资难始终是全球性的难题,而对于我国来说,由于市场体制还未全面完善,此点就变得更为明显。上世纪末,我国便在市场经济体制下开始建立全国性信用担保体系,以促进中小企业发展。然而我国担保行业自身却也存在诸多的问题,而导致担保业务创新和发展缓慢。因此,我国开始组建再担保机构。尤其是在当前金融危机下,在我国建立和完善再担保制度,无论是对于完善我国信用担保体系,增强我国各级担保机构财产、信用安全,还是对于拓宽中小企业融资渠道,推进社会信用体系建设,都有着巨大而深远的意义。
  (一)有利于政府对金融担保的宏观调控
  1.以市场手段帮助政府规范担保机构行为。再担保机构,作为独立法人介入市场当中,为担保机构提供再担保服务。而再担保业务的开展的前提即是对担保机构的信用调查分析。通过再担保机构的调查,政府便实现了对担保机构真实情况的控制,方便了政府对于担保机构的指导和管理,从而实现了规范担保机构的行为的目的。
  2.以透明的经济手段明晰政府的扶持政策。根据国外再担保成功经验,再担保机构是以政府财政出资为主体而建立的。因此再担保机构对于业务的相关规定和变化实际上就是政府对于中小企业和担保业扶植政策的体现。无论是担保机构,还是中小企业均可以通过再担保机构所开展业务方向、种类的变化来把握政府的相关扶持政策。
  3.以市场机制合理运作政府财政。再担保体系应当是以政府财政出资为主,多方面资金注入的信用保险制度体系。所以说,政府财政投入应当是再担保机构财产的全部或者绝大部分。既然如此,再担保机构对于自身财产的经营实际上就是在以市场方式运作政府财政。从而作为政府对金融市场宏观调控的有力工具而存在。
  (二)增强了银行对于风险控制的能力
  1.分担企业贷款信用风险,扩大银行收益。由于中小企业自身信用等级不高,才需要担保机构提供担保后才能获得银行的贷款。银行出于资金安全的考虑,当然要最大限度的降低贷款风险。担保公司为贷款分担了风险,而再担保公司又为担保公司分担了风险。这样就使银行所承担的风险变得更小了。再加上再担保机构受到政府财政支持,银行便可以更加放心的开展对中小企业的贷款业务,从而扩大了自身的收益。
  2.信用风险数据库共享方便银行对风险的控制。与全国再担保体系匹配的全国信用风险数据库应当发挥更大的作用。再担保机构因开展业务需要,建立起的数据库是对政府、金融机构、担保机构共享的。银行通过数据库可以了解到全国中小企业以及担保机构的经营现状、信用等级等等。这样就方便了其对于贷款信用风险的控制和管理。
  3.信息共享有利于为银行挖掘更多更好的客户。信用风险数据库的信息共享,全国的中小企业和担保机构的信用等级一目了然。银行会依此来筛选信用等级高的客户开展业务合作。同时还可以通过此数据库对客户进行信息跟踪,并能实现与客户合作业务方向和品种的适时调整和创新。
  (三)有效地为担保机构完成了增信分险
  1.增信:强化担保机构的信用能力提升。在国际上,韩国担保机构的平均放大倍数为20倍,日本30倍,美国甚至达到50倍,担保资金的撬动作用十分显著。而我国担保机构的放大倍数最多只有十倍,而多数的却只能达到两倍到三倍。开展再担保业务,建立再担保体系,为中小企业和担保机构提供担保和再担保服务,能提高平均放大倍数,使放大倍数增至10—20倍,充分发挥担保资金“四两拨千金”的作用,从而使担保的杠杆作用更为显著。2.分险:为担保机构分担一定的信用风险。风险防范是担保机构发展过程中的永恒主题。所以,担保机构在开展担保业务时,都在不断强化对企业的风险管理,并纷纷与企业签订反担保合同以分担信用风险。而再担保便是要为担保机构来提供担保,由于再担保机构多由政府财政支持的,所以较于反担保来说,更能分散担保的信用风险。通过再担保机构为担保公司提供再担保,有效的分担了担保的风险比例,再加上担保公司与贷款企业签订的反担保,实际上承担风险的主体便成了四个:银行、担保机构、再担保机构、贷款企业。
  3.信息共享:方便了担保机构业务的推广和与银行的合作。再担保的直接业务客户是担保公司,所以对于担保公司信息的搜集和控制管理居于首要的地位。而此种信息对于政府、银行、担保机构来说都是共享的。银行可以很明晰的了解到哪个担保机构经营模式科学、企业管理制度完善、信用等级高,从而选择较好的担保机构进行合作。而担保机构也可以通过此信息库方便向银行推销和展示自己,也能及时、准确的掌握各个企业.、银行的经营管理状况,从而使自身业务推广和与银企合作更为便利。
  (四)为企业融资提供了更为广阔的平台
  1.开拓了中小企业融资新渠道。目前再担保机构开展的业务仅限于保证、抵押和质押。但是再担保机构却仍然能够为中小企业提供直接担保或者和担保机构提供联合担保业务服务。另一方面,政府支持的再担保实际上是在为贷款企业提供最终的担保,也就是“为企业兜底”。这样银行便不会再害怕企业因为违约而造成损失,因为再担保为它分散承担了信用风险。可以说,再担保是解决中小企业融资难的一剂新药,为中小企业提供了更为广阔的平台。
  2.信息库促成企业全国立信。虽然各级担保公司对于客户企业信息都会做调查和跟踪。但是却始终都难以实现全国范围内的信用信息共享。原因就在于担保机构自身经营模式以及自身利益发展的不同。而全国性的再担保体系对于全国企业以及担保机构的信息管理实行共享。便使得那些经营管理完善、信用等级高的企业充分的展现在了银行和担保机构面前。这也就为中小企业信用在全国范围内的树立提供的有力支持。从而有效地促进了企业融资和发展。
  总之,建立和完善我国再担保体系,建立全国范围内的信用风险数据库,无论是对于政府企业,还是对于银行、担保机构,都有着巨大的积极意义。它势必会加快我国社会信用体系的完善,有力的促进中小企业的发展,从而为我国经济社会的不断进步贡献力量。
  (本文成稿于2009年8月,故其中有些说法可能与现在的政策环境有出入)
  【参考文献】
  ①中国信用再担保制度课题组:《中国在担保制度研究》,北京,2003.
  ②西本治夫:《日本信用担保体系的概况和发展前景》,上海,2004.
  ③刘新来:《信用担保概论与实务》,经济科学出版社,北京,2006.
  ④梁宝忠:《智圆行方:担保体系的构筑与全动态风险管理》,中国经济出版社,北京,2007.
  ⑤周智涛等:《深圳:再担保疏通融资渠道》,中国财经报,2009.
  ⑥北京中小企业网:《省级再担保可借鉴日本模式》,2005.
  ⑦霍吉栋:《再担保法律分析》,西部律师网,2008.
  ⑧郑智:《工信部酝酿全国性担保机构,运作模式尚待探索》,21世纪经济报道,2009.




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